土地使用权情况调研报告

土地的国家所有与地上房屋的个人所有之间的矛盾，决定了中国的土地使用制度与房屋所有制度之间，必须建立有效的衔接机制。有的学者希望通过改变土地所有制形态，依靠土地私有化解决问题；也有学者期望通过将土地使用权永久化，解决土地国家所有与房屋个人所有之间的矛盾。笔者想在这里，谈谈自己的几点思考。

土地使用权与房屋所有权

土地所有制度与土地使用制度是一个完整的法律体系。从根本上来说，土地所有制度来源于宪法规定，而土地使用制度则是在宪法授权之下，具体的权利义务安排。

根据我国现行的《土地管理法》，土地使用权(居民用地)70年不变。但70年后，使用权人必须将土地交还给国家。如果地上房屋的使用年限远远超出70年，房屋所有权人是不是还必须交出土地和地上房屋呢？我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中规定，土地使用权期满的，使用者可以申请续期，并缴纳出让金，重新登记。这样，房屋所有权人可能会面临两种选择：要么缴纳土地出让金，申请续期；要么让出自己的房屋，由国家行使土地所有权。不论何种选择，对于消费者来说都是非常痛苦的事情。但既然土地国家所有，那么，土地使用权不可能永久化，房屋的所有权必然会受制于宪法上所规定的土地所有权。

另有一种情况是，当房屋使用寿命少于土地使用权期限时，应当如何处置？我国居民房屋折旧期限(不等于使用寿命)普遍为３０到５０年，这就使得房屋在不具有使用价值之后，房屋所有权人仍然拥有土地使用权。解决这个问题的办法相对简单，那就是尽量做到土地使用权期限与房屋使用的寿命相一致，当土地使用权到期之后，房屋所有权自然灭失。我国当前的土地使用制度借鉴了他国的有益经验，并且考虑到了中国的实际情况，具有一定的合理性。但从长远来看，应当逐步考虑将居民的商品房使用寿命与土地使用权期限有机结合起来。通过适当延长土地使用权期限，增加房屋使用寿命，解决可能到来的矛盾。当然，如果房屋使用寿命少于土地使用权期限，那么，在房屋不具有使用价值之后，应当允许原房屋所有权人继续保留土地使用权，并且在法律规定的范围内，充分行使土地使用权。只有这样，才能最大限度地保护原房屋所有权人的利益。

土地使用权续展与赔偿

观念问题解决之后，我们还必须考虑以下三个问题：

首先，土地使用权续展如何缴纳土地出让金？在我国，土地出让金为一次性缴纳，房地产开发商在获得土地使用权时，必须将土地使用权有效期内的所有土地出让金全部缴清。这一规定有利于保护房屋所有权人的利益。但是，如果要求消费者必须一次性缴纳土地使用权续展的费用(土地出让金)，则会给消费者带来沉重的负担。可以按照土地的价值，根据各地不同情况，制定计算的标准，并且依照标准按年征收土地出让金。如果房屋所有权人没有及时缴纳土地出让金，则失去土地使用权。这种做法的缺点在于，当一个社区若干房屋所有权人没有按时缴纳土地出让金时，政府有关部门是否有权收回该社区的土地使用权？在人口密集的商品房住宅楼里，这样的问题可能会经常出现。可行的解决办法是，建立一种集体谈判机制，在土地使用权期满时，由政府按期收回土地使用权，然后根据法律授权，由政府与业主委员会集体谈判，谈判的结果适用于所有的房屋所有权人。如果其中部分房屋所有权人没有按照谈判达成的协议履行土地使用权的续展合同，那么，应当承担违约责任。这样做，既可以把所有权问题转化为债权问题，在小范围内维护房屋所有权人的利益，同时又能在大的范围内解决土地使用权续展的问题。

其次，政府有关部门提前收回土地使用权，对房屋所有权人财产造成损害时，应当如何处理？一般情况下，政府不能违反合同约定，擅自提前收回土地使用权。但如果是出于公共利益的需要，可以提前收回土地使用权，但是应当给予房屋所有权人合理的补偿。

土地使用权续展期限和费用

在解决土地使用权续展期限和费用问题时，我们必须坚持以下三个原则：第一，统筹兼顾原则，充分考虑到一级市场上土地出让金的计算依据和土地的保值增值情况，考虑到土地使用权人经济承受能力，考虑到前后规定的连续性；第二，有效利用原则，土地使用权续展期限和费用的确定必须有利于土地的充分利用，必须考虑到土地的实际用途；第三，可持续发展原则，制度设计必须有利于土地的不断增值，必须有利于财政收入的持续增加。

现在，不少人希望在内地建立类似于香港的土地批租制度。这是一种脱离实际的想法。作为典型的殖民地，香港在港英政府控制期间，为了从土地中汲取财政收入，创建了独特的土地批租制度。在强调土地政府所有的前提下，为了确保政府正常运转和解决公共设施建设问题，将部分土地用名义地价的方式，租给一些机构。其他大量的土地，公开拍卖，并且将拍卖所得作为政府的财政收入来源。很显然，这是一种带有寄生性、权宜之计性质的土地使用制度，内地绝对不能盲目全盘照搬。

制度设计不周延可能会带来一系列的问题，中国的土地制度必须从长计议。在不改变土地所有制的情况下，应当在土地出让的过程中充分考虑到地上物的使用寿命，争取做到土地使用权与地上物的使用寿命相统一。对于当前房地产开发中已经出现的房屋使用寿命与土地使用权期限不一致的问题，可以根据国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，在土地使用权期限届满，土地使用权及其地上建筑物、附着物所有权由国家无偿取得。如果重新批租土地，或者进行土地使用权的续展，必将导致土地使用权被房屋所有权所牵制，使得国家的土地所有权变得支离破碎，土地的效用难以发挥。

在明确了土地使用权期限之后，对那些地上建筑物具有长久存续价值的，可以批准土地使用权续展。但要取得新的土地使用权，必须缴纳土地出让金。否则，对于其他土地使用权人来说就是不公平的。土地出让金应当根据土地的市场价值进行计算。如果房屋所有权人不愿意缴纳土地出让金，则可以将地上建筑物捐赠给国家，或者捐赠给他人，由他人缴纳土地出让金。这样的制度设计，并不是为了剥夺公民的财产权，而是为了防止在土地使用权续展中出现新的不公。假如土地使用权人只需要缴纳工本费，就可以继续拥有土地使用权，那么，国家的土地所有权就会落空；假如土地使用权续展费用只是土地的增值部分(土地使用权的费用＝土地使用权市场价格－初次缴纳的土地出让金)，那么，国家的土地所有权仍然处于被虚化状态。只有按照土地使用权的市场价格，重新缴纳土地出让金，土地使用权的价值才能得以体现。如果土地使用权人未按合同规定缴纳土地出让金，应当承担违约责任。

总之，在土地国家所有的前提下，公民只能拥有土地的使用权。如果土地使用权长期存在，并且不受土地所有权约束，那么，土地的国家所有也就没有了现实意义。当然，在完善土地使用权的过程中，必须充分考虑到房屋所有权人的切身利益，必须在制度设计上处理好各方面的关系。在笔者看来，我国可以采取土地出让金分期分批缴纳的方式，随时提醒房屋所有权人权利的期限和边界，国家通过及时充分有效地行使自己的土地所有权，实现物尽其用。在必要时，国家还可以征收不动产税，防止部分公民购买房屋，囤积居奇，从中牟利。