关于综合行政执法情况的调研报告

一、综合行政执法形成的背景与推行现状

1996年10月1日实施的《______行政处罚法》第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”自1997年以来至，全国有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效。8月22日，国务院作出《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发17号)，该决定指出并明确了开展相对集中行政处罚权工作的指导思想、相对集中行政处罚权的范围、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求。10月11日，国务院办公厅转发了中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，该意见从充分认识清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的重要意义、试点工作的指导思想和原则、试点的基本内容、试点的组织实施等四个方面提出了意见。重庆市政府相继批准了我市渝中区、南岸区、大渡口区、北陪区综合行政执法试点实施方案，《大渡口区人民政府关于综合行政执法试点改革的实施意见》(大渡口府发96号)，即三定方案，将大渡口区城市管理综合执法局更名为大渡口区综合行政执法局，为政府组成部门，专司行政监督处罚职能。至此，管罚分离的行政执法法制格局和综合行政执法的大格局基本形成。

从全市综合行政执法试点推行的现实状况来看，已有渝中区、南岸区、大渡口区、北陪区实行了综合行政执法工作格局，其推行情况亦不尽一致，有的完全没有了管理职能，有的还交叉了部分管理职能，有的是综合行政执法局一块牌子一套班子，有的是并列环保局、市政绿化局等多块牌子一套班子，但不论哪种机构设置形式，都基本形成了管罚分离的法制格局。

二、综合行政执法面临的矛盾和问题之分析

综合行政执法是提高城市管理法制化水平，构建管理长效机制的一种新型行政执法模式，具备执法主体性、执法体制统一性、执法职能综合性、执法范围灵活性的特点，但该项工作的推行也面临着各种矛盾和问题。具体表现如下：

(一)现行法律资源与综合执法实践需要的矛盾

第一，我市试点的综合行政执法局是根据“三定”方案(政府规章)明确的授权方式进行执法。政府规章进行授权的方式，适用于行政机构，这是没有问题的，但根据这样的授权，综合执法队伍只能实施政府规章的规定，无法实施国家法律和行政法规的有关规定，因为由人大授权方式取得执法主体资格的对象，主要是具有管理社会公共事务职能的事业单位。因此，现行综合执法主体的合法性、包括其执法内容和程序均受到挑战。

第二，综合执法的法律依据过于分散，带有不确定性。目前综合执法依据散见于相关地方性法规、规章中，这些地方性法规、规章规定的执法程序、内容和方式，部分是按照原行政执法体制和主体设定的，所以，一旦相关法规、规章发生变化，综合执法依据也将随之变化，执法体系始终处于不确定的动态之中。

(二)专业执法与综合执法的矛盾

有些执法行为往往同时涉及综合执法和专业管理部门，完整统一的执法行为被人为割断，制约了综合执法队伍职责的有效履行。专业管理部门囿于无明文规定，缺乏专业的有效指导，综合执法队伍面对部分专业性较强的执法领域，颇有无从下手之感。有效的沟通机制尚未建立，使得有的地方出现管理和处罚盲区，专业部门和综合执法部门两不管。

(三)综合执法工作机制不当、责权界限不清

从调研组了解的情况来看，地方性规章对综合行政执法定性不准确，导致这支队伍存在职能职责不清现象，各部门出于自身利益考虑，责权利也很难划清。这主要涉及两个方面的矛盾。

1.管罚分离的法律要求与执法实践中管理和执法脱节的矛盾

综合执法是解决管理权和审批权合二为一、权权不分的一项举措，但执法是管理的形式之一，在实际工作中管理和执法又是不能截然分开的。主要表现在：第一，管罚分离后，各试点区均出现不能及时处理违法行为的现象，管理部门在管理中发现的所有违法行为已无权处罚，综合行政执法局赶赴现场处理的当事人已逃逸，行政执法无法实施，由此造成管理和执法效率低下的后果。第二，执法工作超越不了“事后执法”的现状，前期管理不到位，执法队伍成为“救火队”，后期管理跟不上，执法效果难以保持。第三，有的试点区现在两权分离的深度和广度还极为有限，管理和执法在许多方面处于“剪不断、理还乱”的状态，部门之间相互监督的机制尚未建立，导致管理和执法形不成合力。

2.综合执法与街镇管理的矛盾

首先，街镇作为第三层面的基层组织，存在着两面性：一方面，面对量大面广的社区、村社综合管理任务，承担大量区政府下达的经济、社会等各项硬指标，其工作是需要有一支“拉得出、能办事”的队伍;另一方面，大部分街镇尚未真正从长期形成的经济利益关系网中摆脱出来，还无法真正站在管理和服务的角度对执法活动履行管理职责。

其次，面对权力上收、任务下放的综合执法格局，必然要求综合执法机构与管理部门加强联系与沟通，必然要求综合执法机构熟知各项行政执法的法律法规，否则就不能切实履行综合执法的职能，但实际工作中，由于上述必然要求之要素在客观体制和综合执法机构主观素养方面的双重缺失，使得条、块管理与执法的界限不明、责权不清。

第三，权责分离现象严重，“三定”方案明确授权执法主体和执法权力属于综合执法机构，而工作责任则延伸到了只有管理职能的街镇和相关部门，出现了街镇执法越位和执法不安的现象和心理，致使执法局综合执法编制和经费投入不到位，不仅使管理部门与执法部门均提出工作异议，而且更为严重的是，存在政府不依法行政的隐患，如若涉及行政复议和行政诉讼，政府将处于不利与不法的地位。调研中我们了解到：街镇普遍认为综合执法局指导不力，人力不足，自己冒充执法主体冲锋陷阵，其不合法履职的隐患令人担忧，希望尽早取得合法执法主体资格，扭转条块管理和综合执法不尽协调的工作局面。